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Pueblos Indígenas: Derechos de Consulta y Participación
Por Efrén Diego Domingo - Guatemala, 27 de junio de 2007
efrendiego2007@hotmail.com

1. El Convenio 169, su aprobación, ratificación[1] y vigencia en Guatemala.

En 1996, después de la Opinión Consultiva de la Corte de Constitucionalidad de que las disposiciones del Convenio 169 no colisionan con las de la Constitución Política de la República, el Congreso de la República aprobó y ratificó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales y se encuentra vigente en nuestro país desde 1997.

Desde que Guatemala ratificó el Convenio 169 asumió jurídicamente compromisos para cumplir cada una de las disposiciones del Convenio. Pues, la ratificación de un convenio o tratado internacional es un acto soberano y voluntario de un Estado. La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de la que Guatemala es parte desde 1993[2], prescribe claramente que todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido de buena fe, sin que sea válido invocar el derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado.

2. Principios básicos del Convenio.

Para entender mejor el Convenio 169, debemos conocer sus principios fundamentales. Dentro de estos principios están:

a) El respeto a las culturas, formas de vida y de organización e instituciones tradicionales de los pueblos indígenas y tribales;

b) La participación efectiva de estos pueblos en las decisiones que les afecta; y,

c) El establecimiento de mecanismos adecuados y procedimientos, para dar cumplimiento al Convenio de acuerdo a las condiciones de cada país.

3. Derechos establecidos en el Convenio.

El Convenio 169 es, hasta la fecha, el instrumento internacional de derechos humanos que reconoce y protege derechos de los pueblos originarios. Dentro de algunos derechos están:

· Derecho a ser consultado,
· Derecho de participación a todos los niveles,
· Derecho a la educación,
· Derecho a la salud,
· Derecho a formación profesional,
· Derecho al desarrollo,
· Derecho a usar y conservar los recursos naturales.

4. La consulta, principio básico del Convenio y como derecho de los pueblos indígenas.

En sentencia del ocho de mayo de 2005, la Corte de Constitucionalidad, en su expediente 1179-2005 dice: “ Esta Corte advierte que el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados sobre medidas susceptibles de causarles afectación emana del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el cual fue ratificado por el Estado de Guatemala y, según la opinión consultiva emitida el dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y cinco, dentro del expediente ciento noventa y nueve-noventa y cinco (199-95), … no regula ninguna materia que colisiones con la ley fundamental”.

Este derecho la regula el Convenio en su articulo 6.1 y dice: “Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.

Esta consulta tendrá lugar siempre que se estudie, planifique o aplique cualquier medida susceptible de afectar directamente a los pueblos interesados. Entre tales medidas puede mencionarse, a titulo de ejemplo:

· Enmiendas a las Constitución nacional,
· Nueva legislación agraria,
· Programa y servicios nacionales de educación o de salud y,
· Toda política oficial que afecte a los pueblos indígenas y tribales[3], o proyectos que puedan afectar el hábitat de estos pueblos tales como los embalses hidroeléctricos, conocidos como presas; las perforaciones al tierra buscando yacimientos de petroleo o de minerales; la construcción de oleoductos y las empresas forestales y ganaderas que provoquen deforestaciones y, en general, los planes de modernización de la agricultura con el uso de químicos y fertilizantes nocivos, o la siembra de cultivos que dañen al suelo, como el eucalipto[4].

En el caso de la construcción de las represas hidroeléctricas, la Comision Mundial de Represas[5] recomendó claramente que no debe construirse ninguna represa sin la “aceptación demostrada” de las personas afectadas, y sin el consentimiento libre, previo y bien informado de los pueblos indígenas y tribales afectados.

5. Consultas de Buena fe

Las disposiciones del Convenio dicen que las consultas a los pueblos indígenas deben realizarse de buena fe, respetando sus intereses, valores y necesidades.

Una consulta de buena fe significa, según la Guía para la Aplicación del Convenio que, al consultarlos, los gobiernos deben proporcionarles información apropiada y completa que pueda ser comprendida plenamente por los pueblos indígenas y tribales. Asimismo, los gobiernos no pueden consulta a cualquiera que declare representar a la (s) comunidad(es) afectada(s). Las consultas deben emprenderse con organizaciones instituciones genuinamente representativas, que están habilitadas para tomar decisiones o hablar en nombre de las comunidades interesadas. Por eso, los gobiernos, antes de iniciar las consultas, deben identificar y verificar que las organizaciones/instituciones con las que tiene previsto tratar, cumplan con estos requisitos.

Debemos saber además que cuando se habla de las instituciones representativas de los pueblos indígenas y tribales, pueden ser las tradicionales como las contemporáneas.

6. Casos donde las consultas son obligatorias a los pueblos originarios.

La Guía para la Aplicación del Convenio establece que las consultas a los pueblos indígenas y tribales son obligatorias en los casos siguientes:

· Antes de emprender cualquier actividad de exploración o explotación de minerales y/u otros recursos naturales que se encuentren en las tierras de dichos pueblos;

· Cada vez que sea necesario trasladar a las comunidades indígenas y tribales de sus tierras tradicionales a otro lugar; y,

· Antes de diseñar y ejecutar programas de formación profesional dirigidos a los referidos pueblos.

7. La participación, otro de los principios del Convenio y derechos de los pueblos indígenas.

Un aspecto importante que debemos saber es que la consulta es el primer paso del proceso y posterior a ésta viene la participación. La participación como derecho la contempla el Convenio 169 en su artículo 7.1 y dice:

“Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.

Para que los pueblos indígenas y tribales puedan controlar su propio desarrollo, deben participar plenamente en todos aquellos procesos o decisiones que les afectan.

En relación al proceso de desarrollo, el Convenio 169 establece los siguientes derechos de los pueblos indígenas y tribales:

· Derecho a que se realicen estudios de la incidencia de los proyectos de desarrollo con carácter previo a toda planificación relativa al desarrollo.

· Derecho a decidir el tipo de desarrollo, sus formas y su ritmo.

· Derecho a participar en todas las etapas de los planes y programas pertinentes al desarrollo local, nacional o regional.

· Derecho a controlar su propio desarrollo económico, social y cultural, y a desarrollar sus propias instituciones e iniciativas. Los gobiernos deberán facilitar estas realizaciones proporcionando los recursos necesarios.

Considero que la aplicación del Convenio 169 debe contar con una enorme voluntad política de los amos, descendientes o herederos de los fundadores del Estado, pues hasta la fecha, en nuestro país, las consultas a los pueblos indígenas sobre la explotación de recursos naturales existentes en sus territorios son totalmente nulas.

Considero también que el cumplimiento del Convenio va a depender de la lucha legal, política y técnica de los pueblos indígenas. El propio ordenamiento jurídico ofrece herramientas para la defensa y garantía de los derechos colectivos. Dentro de estas tenemos el juicio o acción de amparo, acción de inconstitucionalidad. Están asimismo las instancias supranacionales tales como la posibilidad de plantear una queja o reclamación ante los órganos de control de la OIT y la Comision y Corte Interamericanas de Derechos Humanos.


[1]Aviva Imof, Susanne Wong y Meter Bosshard. Guía Ciudadana sobre la Comision Mundial de Represas. Publicado por Internacional Rivers Network/Red Internacional de Ríos.

[2] Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales. Un Manual. Proyecto para promover la política de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales.

[3] Magdalena Gómez. Lectura Comentada del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. INI, México, marzo 1995..

[4] Pueblos Indígenas: Guía para la Aplicación del Convenio num. 169 de la OIT

[5] Texto del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

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