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Reforma constitucional presa de la coyuntura electoral
Por Louisa Reynolds - Guatemala, 10 de julio de 2007

• Pro Reforma agita las aguas para reformar Carta Magna

• Surgen diversas propuestas de reforma constitucional para refundar el «Estado fallido»

• Analistas: reforma constitucional se ha convertido en tema electorero

En respuesta a la crisis institucional que atraviesa el país, varios partidos políticos han planteado la necesidad de refundar el Estado mediante una reforma constitucional. Los cambios a la Carta Magna ahora figuran entre las propuestas de algunos partidos de derecha que cuentan con mayor intención de voto. De esta manera, se ha abierto un debate sobre una reforma que responda a las necesidades del momento pero también se ha señalado que las propuestas formuladas en la coyuntura electoral, son poco serias y realistas y que una reforma constitucional no resuelve por sí misma los problemas estructurales del país. Hasta ahora, la única propuesta formal ha sido presentada por el grupo ProReforma, el cual busca transformar los 60 artículos de la Constitución de la República para establecer la prevalencia de los derechos individuales sobre los derechos colectivos. Esta propuesta, que representa los intereses de la élite empresarial, se contrapone a las demandas de la izquierda y de las organizaciones populares, que reivindican la función social de la propiedad y exigen que la Carta Magna se modifique en función de los Acuerdos de Paz.

PRO-REFORMA ABRE EL DEBATE. El tema de la reforma constitucional y sus posibles implicaciones fue puesto a debate con la propuesta impulsada por el movimiento Pro Reforma del Estado, liderado por Manuel Ayau, y con ello se busca reformar 60 artículos de la Constitución de la República.

Las propuestas del grupo de Ayau -empresario y fundador de la Universidad Francisco Marroquín (UFM)- incluyen entre otras, la prevalencia de derechos individuales sobre derechos colectivos, la desmantelación de la seguridad social (incluyendo la educación gratuita), la abolición del Impuesto Sobre la Renta (ISR), la supresión del derecho de los trabajadores a la huelga y la creación de un Congreso Bicameral.

Ese Congreso Bicameral consistiría en una Cámara de Senadores integrada por 45 guatemaltecos de entre 50 y 65 años de edad, electos para un período de 15 años; y una Cámara de Diputados de 46 representantes, electos, dos por cada uno de los 23 distritos electorales. Esta propuesta en particular ha sido descrita por sus detractores como «patricia y antidemocrática» ( Inforpress 1669).

Pro Reforma se dio a conocer en los medios de comunicación a mediados de 2006, aunque no se hizo una presentación pública del proyecto hasta marzo de 2007, fecha en que comenzó una campaña para obtener 300,000 firmas pidiendo al Congreso que se lleve a cabo un plebiscito que acepte o rechace todas las propuestas. El grupo tiene como meta reunir las firmas para mayo de 2008, aunque hasta la fecha se han recogido unas 4,000 firmas.

En su página web, Pro Reforma argumenta que «se ha escogido este procedimiento para no tener que convocar una Asamblea Constituyente, ya que tal organismo estaría sujeto a presiones políticas de grupos de interés».

Hace un año, en una entrevista en el programa televisivo del empresario Dionisio Gutiérrez, Manuel Ayau expuso por qué cree necesaria una reforma constitucional en función de la propiedad privada: «A pesar de que la Constitución sí reconoce derechos individuales en el desarrollo de la misma, los anula en una manera u otra porque las constituciones nuestras como otras en América Latina, han sido resultado de compromisos y conciliación de intereses. Yo quiero mi articulito, tu quieres el tuyo, todo el mundo sale con su articulito bajo el brazo. Y en esa forma creemos que un país no puede salir adelante.» ( Libre Encuentro , 4/6/06).

Ayau explicó que su propuesta se basa en el concepto de «intereses versus derechos» , el cual ha desarrollado en muchas de sus publicaciones académicas: «Tradicionalmente en el mundo, desde que se habla de democracia se dice que el interés general prevalece sobre el interés particular. Por supuesto que sí, ¿quién va a pretender que sea de otra manera? Pero debe agregarse no sobre el derecho individual, porque la prevalencia del derecho individual es de interés social. El derecho individual debe estar sobre el derecho de las mayorías.”

REFORMA CONSTITUCIONAL Y LA COYUNTURA ELECTORAL. Los integrantes de Pro Reforma recalcan que no buscan el apoyo de los partidos políticos y que su objetivo es impulsar la reforma constitucional a través de la sociedad civil. De hecho, ningún partido político se ha pronunciado abiertamente a favor de las propuestas de Pro Reforma. Sin embargo, al coincidir la propuesta de Pro Reforma con la coyuntura electoral, la reforma constitucional se ha convertido en tema de campaña.

También cabe recordar el impacto institucional que tuvo el asesinato de tres diputados salvadoreños del Parlamento Centroamericano y la posterior ejecución de los cuatro policías sindicados del crimen, en febrero de este año. El caso trajo a luz la existencia de escuadrones de la muerte que presuntamente operaban desde el Ministerio de Gobernación y la Policía Nacional Civil (PNC) y provocó una crisis de seguridad que llevó a muchos analistas a hablar de Guatemala como un «estado fallido».

En este contexto, han surgido diversas propuestas de reforma constitucional, como una solución a la descomposición institucional del país. El Partido Patriota (PP) pretende reducir el número de diputados de 158 a 80, modificar el listado nacional y cambiar el derecho de inmunidad para funcionarios y parlamentarios para que sólo se aplique respecto de delitos relacionados con el cargo.

También proponen cambiar el modo de elección de los representantes de la Corte Suprema de Justicia, Fiscal General y Contralor de Cuentas, aunque el PP no ha profundizado en cuál sería el mejor mecanismo para elegir a estos funcionarios, evitando la politización de los cargos.

El presidenciable del PP, general (r) Otto Pérez Molina, considera una Asamblea Nacional Constituyente como el mejor mecanismo para llevar a cabo una reforma: «Hemos estudiado las dos rutas. Es ingenuo pretender que los mismos diputados se quiten la inmunidad, que reduzcan el tamaño del Congreso, y que ellos mismos pierdan el poder que hoy tienen: eligiendo al Contralor, Fiscal General y Cortes. La mejor ruta puede ser una Asamblea Nacional Constituyente» ( elPeriódico , 27/5/07).

A diferencia del PP, el partido gobernante Gran Alianza Nacional (GANA), propone que los gobernadores sean electos y no designados por el Ejecutivo, reducir el número de diputados a entre 80 y 90, limitar la reelección a dos períodos, hacer las elecciones a diputados a mitad del período presidencial y crear una Contraloría para fiscalizar a los operadores de justicia que operara como organismo independiente y con funciones similares a la Contraloría General de Cuentas pero en el ámbito jurídico. También propone que la elección de los magistrados, el Contralor y el Fiscal General no dependa del Congreso.

La agrupación política Visión con Valores (VIVA) también se ha pronunciado, pero su postura resulta ambigua. En septiembre de 2006, el presidenciable de VIVA, el pastor evangélico Harold Caballeros, hizo una convocatoria en Quetzaltenango, a la cual llegaron cerca de 1,500 personas, para apoyar el proyecto Pro-Reforma (Inforpress 1685). Cabe recordar, además, que Caballeros es egresado de la UFM y se ha confesado admirador de Ayau, pese a que recientemente fundó la Universidad San Pablo que entrará en funciones en enero de 2008 y de la cual será rector.

Pero por otra parte, no se desarrolla ninguna propuesta de reforma constitucional en el plan de gobierno de VIVA. Según declaró a Inforpress la candidata a diputada de VIVA, Ana Luisa de Córdoba , «La reforma no debe de ser artículo por artículo porque eso es muy complicado. Es mejor una reforma integral que vea el conjunto del Estado. Tenemos un Estado republicano que en térmimos generales no está mal. Lo que hay que hacer es fortalecer el Estado para que cada organismo haga lo que le toca

ACUERDOS DE PAZ: TEMA PENDIENTE. Los partidos de izquierda también han formulado propuestas de reforma constitucional, pero con un enfoque muy distinto.

Encuentro por Guatemala (EG), de centro-izquierda, propone un cambio constitucional con pertinencia cultural. «Hay un Estado monocultural, no hay un pluralismo jurídico. Se debe reconocer el derecho a la diversidad. Urge una refundación del país. Yo le apuesto a una Asamblea Nacional Constituyente que construya un alma basada en la pluralidad. Las leyes están hechas al tamaño de los legisladores, no del pueblo», explica Rigoberta Menchú, candidata de EG (Prensa Libre, 15/6/07).

Sin embargo, Menchú, consultada por Inforpress en una reunión con la Red de Mujeres Periodistas, el 12 de junio, dijo que una reforma constitucional debe considerarse sólo a largo plazo: «Una reforma constitucional es algo muy delicado. Tiene que pasar por el Congreso y por los partidos ya que podríamos abrir una caja de inestabilidad enorme».

La Unidad Nacional Revolucionaria Guatemalteca (URNG-MAIZ) y la Alianza Nueva Nación (ANN), incluyen en sus planes de gobierno, una reforma constitucional basada en los Acuerdos de Paz. En 1999, se planteó una reforma sobre tales lineamientos pero fue rechazada en una consulta popular (ver cuadro).

Cuadro: Antecedentes históricos de la Constitución

Desde su independencia, Guatemala ha tenido siete Cartas Magnas, cuatro en los últimos 100 años. La mayoría se han dado tras un golpe de Estado. La Constitución de la República Federal de Centroamérica en 1824, estableció que el gobierno era representativo y federal, asignó el poder legislativo a un Congreso y a un Senado y el Poder Ejecutivo al presidente.

En 1825, se decretó una nueva Constitución, desligando a Guatemala de la Federación Centroamericana, y se plasmó la abolición de la esclavitud. El paso al régimen liberal se tradujo en la adopción de la Constitución de 1879, texto que se mantuvo en lo esencial en vigor hasta 1944, si bien se vio sometido a ocho reformas.

La Revolución de octubre de 1944 supuso el fin de la etapa liberal, y la adopción de la Constitución de 1945, en vigor bajo las presidencias de Juan José Arévalo y Juan Jacobo Árbenz. Esta Constitución incluyó de forma orgánica cláusulas económico-sociales, estableciendo un sistema de seguridad social, limitando la propiedad privada en función social, prohibiendo los latifundios, autorizando la expropiación forzosa por causa de utilidad pública y concediendo el voto a mujeres y analfabetos.

Tras la Contrarrevolución de 1954, se adoptaron dos nuevas Constituciones: una en 1956 y otra en 1965. Tras el golpe de Estado de 1982, el gobierno de facto del general Óscar Mejía Víctores , dio paso a la Constitución de 1985, hoy vigente. Se creó la Corte de Constitucionalidad, con independencia de los demás organismos del Estado, la Comisión de Derechos Humanos y la figura del Procurador de Derechos Humanos.

El fallido autogolpe del presidente Jorge Serrano Elías , en 1993, sumió al país en una crisis institucional, asume la jefatura del Estado el vicepresidente, quien a su vez es inhabilitado por el Tribunal Constitucional, siendo finalmente elegido mandatario el entonces Procurador de los Derechos Humanos, Ramiro de León Carpio .

El nuevo presidente auspició una reforma constitucional de 43 artículos, aprobada en sede parlamentaria en noviembre de 1993 y en referéndum el 30 de enero de 1994, a través de una sola pregunta. El abstencionismo alcanzó el 85% (Inforpress 1055, 1058 y 1065).

Tras los Acuerdos de Paz de 1997, se promovió una reforma constitucional para implementar los Acuerdos.

Sin embargo, la resistencia a la reforma de ciertos sectores políticos (en particular, pero no exclusivamente, el Frente Republicano Guatemalteco -FRG- liderado por Ríos Montt ), demoraron la reforma por más de dos años.

Cuando en mayo de 1999 se sometieron las reformas a referéndum popular, la desmovilización de la población (en particular de las comunidades indígenas) se tradujo en una abstención superior al 80%, lo cual posibilitó el triunfo de los sectores opuestos a la modificación de la Constitución (Inforpress 1320 ).

Fuente: Teoría y Reforma Constitucional , Eduardo Palomo Escobar , Centro para la Defensa de la Constitución y Fundación Friedrich Ebert, 1998. Y varios números de Inforpress Centroamericana.

«Todo el mundo habla de reforma constitucional pero se opone a implementar los Acuerdos de Paz. Esto ilustra el doble discurso de la derecha», dijo Miguel Ángel Sandoval, candidato de URNG-MAIZ.

Lo que diferencia la propuesta de EG de la propuesta de URNG-MAIZ y ANN es el tema de la propiedad privada, el cual no figura en la primera. La izquierda revolucionaria sostiene que la Constitución vigente prioriza el derecho a la propiedad sobre el derecho a la vida, lo cual se debería invertir en busca del beneficio colectivo.

Esta reforma abriría las puertas a una reforma agraria que limitara el tamaño de los latifundios y confiscara tierras ociosas, con el fin de asegurar una distribución más equitativa de la tierra.

Cabe recordar que, según la Encuesta Nacional Agropecuaria 2006 ( ENA 2006) realizada por el Instituto Nacional de Estadística (INE), del total de 7.7 millones de manzanas cultivables del país, los trabajadores de infrasubsistencia (58.1% de los productores) sólo utilizan 4.8%. El grupo de subsistencia (34.9% de los productores) usa el 25.5% de las tierras agrícolas del país y el grupo de agricultura excedentaria (4.4%) usa el 17.9% de las tierras mientras que la agricultura de producción comercial (2.6%) ocupa el 51.8% de la tierra agrícola ( Inforpress 1706 ).

NO ES TAN FÁCIL. No hay consenso entre los expertos constitucionalistas sobre la necesidad de reformar la Carta Magna. Algunos, como Eduardo Palomo Escobar, fundador del Centro para la Defensa de la Constitución, son adversos al cambio y argumentan que demasiados cambios pueden debilitar la Constitución.

Según estos analistas, es erróneo e innecesario cambiar la Constitución para que responda siempre a la realidad del momento ya que la generalidad y la elasticidad de las cláusulas permite que se mantenga vigente con el paso del tiempo sin necesidad de una reforma.

Otros expertos consultados por Inforpress , entre ellos Mario Fuentes Destarac , presidente de la junta directiva del CEDECON, son menos reacios a una reforma. «Yo no sería tan rígido. Si es un obstáculo para el desarrollo, ¿por qué no abordarlo y por qué no hacer un cambio?», argumenta Fuentes Destarac .

Pero en algo en que todos los expertos coinciden es que una reforma constitucional no puede tomarse a la ligera y señalan que muchas de las propuestas de cambio, sobre todo aquellas que han sido formuladas en la coyuntura electoral, son poco serias y realistas. Según Yolanda Pérez Ruiz , ex presidenta del Colegio de Abogados de Guatemala, « son propuestas que vienen dadas sin ton ni son como respuesta a las demandas de seguridad del país

Esto se puede ver claramente en la propuesta de reducir el número de diputados en el Congreso, el denominador común en muchas de las propuestas formuladas en función de la coyuntura. Podría argumentarse que estas propuestas buscan sacar capital político de una serie de escándalos de corrupción que han involucrado a diputados de diferentes partidos y que han desgastado la imagen del Congreso ante la opinión pública.

Sin embargo, cabe recordar que el número de habitantes por diputado para el caso de Guatemala, no es el más alto del istmo, como para sugerir que esa debe ser una causa para reducir la cantidad de diputados. Guatemala tiene un diputado por cada 81 mil habitantes; El Salvador, 1 por cada 83 mil habitantes; Panamá, 1 por cada 42 mil habitantes; Nicaragua, 1 por cada 61 mil habitantes; Honduras, 1 por cada 58 mil habitantes; y Costa Rica, 1 por cada 73 mil habitantes.

A menos diputados, ¿disminuiría la corrupción? No resulta claro cuál es la lógica de esta propuesta y algunos analistas han advertido que reducir el número de parlamentarios podría afectar el funcionamiento de las comisiones.

Los analistas advierten que sería un error considerar el cambio constitucional como una panacea para los problemas estructurales de Guatemala, como la corrupción o la inseguridad. Como señala Juan Luis Font, director y columnista de elPeriódico : «El cambio fundamental que necesitamos en el país es hacer valer el Estado de Derecho. Que la ley deje de aplicarse selectivamente, según convenga a la clase dominante… Sin embargo, no estoy aún seguro de que para lograr eso sea necesaria una reforma constitucional, ni si cualquier modificación en la Carta Magna sea capaz de sustituir lo que hoy hace falta: voluntad de que la ley se cumpla» ( elPeriódico , 27/5/07).

En cuanto a una reforma basada en los Acuerdos de Paz, algunos expertos han argumentado que la Constitución ya contempla los aspectos que se busca introducir y que un cambio constitucional no necesariamente llevará a un mejor cumplimiento de los Acuerdos.

Los expertos también hacen énfasis en la necesidad de que cualquier reforma sea producto de un consenso entre diferentes sectores de la sociedad. Pero la gama de propuestas de reforma constitucional que han sido avanzadas representan intereses que difícilmente se podrían conciliar.

En un extremo se encuentra Pro Reforma , una propuesta de la élite basada en la prevalencia del derecho individual sobre los derechos de la mayoría, y en el extremo opuesto se encuentran las propuestas de la izquierda revolucioanria y las organizaciones populares, que reivindican la función social de la propiedad, una brecha histórica en la sociedad guatemalteca. ¿Cómo conciliar intereses tan divergentes?

En el debate también han surgido interrogantes sobre los pros y los contras de los diferentes mecanismos para reformar la Constitución. Actualmente, la Carta Magna puede ser modificada a través del Congreso (propuesta de Pro Reforma ), para lo cual se necesita el voto favorable de dos tercios de los diputados y la ratificación del pueblo mediante una consulta popular o mediante una Asamblea Nacional Constituyente (propuesta del PP ), la cual puede modificar los derechos individuales contenidos en los artículos 3 a 46 y no incluye la participación de los diputados.

Pero ambas vías conllevan ciertos riesgos. Por un lado, una Asamblea Constituyente al ser declarada soberana, puede recortar el mandato del Congreso y del gobierno, pero igualmente puede ampliarlo. De ahí que le otorgaría facultades plenas para actuar durante cierto período a quienes están en el poder. Por otro, una consulta popular, como señala Lizardo Sosa, ex presidente del Banco de Guatemala, puede convertirse en «un referéndum acerca del gobierno de turno» ( elPeriódico , 18/6/07).

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