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Seguridad alimentaria: un derecho pero no una realidad
Por Louisa Reynolds - Guatemala, 13 de noviembre de 2007

• Pocos avances en la erradicación del hambre en el país

• Organizaciones sociales denuncian política alimentaria de carácter asistencialista

• Inseguridad alimentaria se agrava tras la entrada en vigencia del DR-CAFTA

En el marco del Día Mundial de la Alimentación, el pasado 16 de octubre, la Red Nacional por la Defensa de la Seguridad Alimentaria (REDSSAG) presentó el «Informe Alternativo del Derecho a la Alimentación en Guatemala». Asimismo, diversas organizaciones sociales lanzaron la campaña «Tierra, Tortilla y Trabajo» que reivindica el derecho de la población de disponer de los medios de producción, incluyendo la tierra, para garantizar su seguridad alimentaria. A pesar de que la legislación nacional e internacional establece la seguridad alimentaria como un derecho humano fundamental, el número de guatemaltecos que se ven privados de una alimentación adecuada ha incrementado en los últimos años y hoy Guatemala concentra más de la mitad de la población centroamericana que padece hambre, situación que se ha visto agravada con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica, y Estados Unidos. Aunque actualmente el país cuenta con instituciones encargadas de promover la nutrición adecuada entre la población que incluyen la participación de organizaciones sociales y no gubernamentales, el informe denuncia la prevalencia de un enfoque asistencialista en el abordaje de la seguridad alimentaria.

ALIMENTACIÓN: UN DERECHO VEDADO. El marco jurídico nacional e internacional establece la alimentación como un derecho humano fundamental. Junto con otros cuatro Estados, Guatemala es signatario del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), el cual en su artículo 11 establece que los Estados partes reconocen «el derecho fundamental de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados y a una mejora continua de sus condiciones de existencia» y «el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre».

Esto significa que los Estados deben cumplir con tres obligaciones legales de carácter específico: respetar el acceso de las personas a los recursos productivos; velar porque las empresas o los particulares no priven a las personas del acceso a una alimentación adecuada; y proveer recursos para que las personas que sean incapaces, por razones que escapen a su control, de ejercer su derecho a la alimentación, puedan acceder a una alimentación adecuada.

Como obligaciones generales el PIDESC establece que los Estados deben adoptar medidas para la realización progresiva del derecho a la alimentación hasta el máximo de los recursos disponibles, que los Estados no deben discriminar a ningún sector de la población por su origen étnico, idioma, sexo, o edad, y que los Estados deasarrollados deben apoyar a los países en desarrollo en materia de seguridad alimentaria.

Sin embargo, las estadísticas muestran que la legislación existente no se ha traducido en avances palpables en materia de seguridad alimentaria en Guatemala. Según la última Encuesta de Salud Materno Infantil (ESMI) realizada en 2002, el 49.9% de los menores de 36 meses tienen una baja talla para su edad, el 26.7% tienen un bajo peso para su edad y el 2.9% tienen un bajo peso para su talla.

Las estadísticas también muestran que la tasa de mortalidad infantil ha incrementado de 37.7 por mil nacidos vivos en 1997 a 44 por mil nacidos vivos en 2002.

Además, se constata una enorme disparidad entre indígenas y ladinos –la tasa de mortalidad infantil es de 56 por cada mil nacidos vivos entre la población ladina y 79 por mil nacidos vivos entre la población indígena. En las áreas rurales, los niños lactantes comprendidos entre los seis meses y un año de edad, sólo reciben el 16% de las calorías requeridas, 35% de proteína y 2% de hierro. Además, la desnutrición, como señala un reciente estudio realizado por el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), incide negativamente en el desarrollo del país a nivel macroeconómico (ver cuadro).

El informe destaca que el reconocimiento de la alimentación como un derecho implica obligaciones por parte del Estado, las cuales pueden ser exigidas por la población en tribunales nacionales e internacionales.

Sin embargo, señala el informe, «este aspecto aún no ha sido aprovechado por la Sociedad Civil debido a la debilidad con que el tema de la alimentación como derecho no logra posicionarse en el imaginario colectivo de la población» y por tanto, «es urgente promover acciones de judicialización de casos en los que existe violación de este derecho» .

SEGURIDAD ALIMENTARIA CON CARÁCTER ASISTENCIALISTA. La legislación internacional en materia de seguridad alimentaria se traduce en la aprobación de una ley en abril de 2005 que creó el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SINASAN) como marco institucional responsable para la obtención y organización de recursos y la coordinación de acciones.

El sistema está integrado por el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN), ente rector que agrupa la vicepresidencia, ocho ministerios*, tres secretarías**, el organismo Legislativo, la Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM), dos representantes del sector empresarial y cinco representantes de la sociedad civil; la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional ( SESAN ), ente coordinador del SINASAN, y la Instancia de Consulta y Participación Social (INCOPAS).

Sin embargo, el informe señala que una vez puesto en práctica, este sistema adolece de varias deficiencias. Por ejemplo, en el CONASAN se distingue al sector empresarial de la sociedad civil como si el primero no formara parte del segundo. Además, la ley establece que los dos representantes del sector empresarial deben elegirse entre ellos mismos por un período de dos años y no se establecen límites para su reelección. En cambio, los cinco representantes de la sociedad civil deben ser elegidos entre los sectores representados en el INCOPAS , no pueden ser reelegidos por más de dos períodos consecutivos y sólo duran un año en su cargo.

La ley aprobada en 2005 establece que el 0.5% del Impuesto Sobre Valor Agregado ( IVA ) debe destinarse a programas de alimentación y nutrición de poblaciones en riesgo ( IVASAN ). Para el período agosto 2005 a diciembre de 2008 se han presupuestado US$31.3 millones para la reducción de la desnutrición crónica, lo cual incluye recursos gubernamentales y de diversas instancias de cooperación internacional como la Cooperación Española, el Banco Interamericano de Desarrollo ( BID ) y el Banco Mundial.

Según el Instituto de Nutrición de Centroamérica y el Caribe ( INCAP ), a nivel centroamericano se invierten US$800 millones anuales para seguridad alimentaria y nutricional. Sin embargo, esto sólo equivale a US$80 por año por persona pobre.

Además, el informe señala que los dirigentes de SINASAN son «políticos interesados en mostrar resultados rápidos y sin una visión clara de los procesos» y critica el enfoque asistencialista que se le da a la seguridad alimentaria: «Históricamente, el abordaje de la nutrición ha sido desde la institución en forma vertical hacia la comunidad... eso no sirve, el problema persiste. Debemos desarrollar una mente y capacidad de trabajo con la gente propiciando procesos que permitan el abordaje desde “dentro de la comunidad” en forma horizontal dando a las personas las herramientas necesarias para actuar correctamente frente al problema y demandar a las instituciones el servicio que deben dar» .

También se critica fuertemente la falta de voluntad política del gobierno para combatir el flagelo, lo cual se evidenció cuando se detectaron 5,000 personas con hambre en La Unión, Zacapa, el pasado agosto, y el presidente Berger declaró que el caso no debía ser motivo de alarma. El caso fue atendido por la Fundación Castillo Córdova, lo cual evidenció que que a nivel gubernamental no existen mecanismos para atender casos de desnutrición o personas con alto nivel de desnutrición mediante atención médica y suministro de alimentos.

Para muchos, los pocos avances logrados en materia de seguridad alimentaria, también deben llevar a una reflexión sobre la incidencia de la cooperación internacional en la reducción del hambre y la pobreza. Como señaló Norma Quixtán , titular de la Secretaría de la Paz ( SEPAZ ) durante la presentación del informe en octubre recién pasado: «La cooperación internacional tiene también mucha culpa. Nos implementan fórmulas y experimentan con nosotros como si fuéramos conejillos de Indias» .

¿QUÉ RUMBO TOMARÁ EL NUEVO GOBIERNO? La interrogante que ahora se presenta es qué rumbo seguirá la política gubernamental en materia de seguridad alimentaria bajo el nuevo gobierno de Álvaro Colom , de la Unidad Nacional de la Esperanza ( UNE ). El tema del desarrollo, incluyendo el cumplimiento de las obligaciones del Estado para garantizar la seguridad alimentaria de la población, fue uno de los pilares de la campaña de este partido.

Sin embargo, durante la presentación del informe, Ronnie Palacios , de la Red Nacional por la Defensa de la Seguridad y Soberanía Alimentaria en Guatemala ( REDSSAG ), señaló que la UNE al igual que el Partido Patriota ( PP ) dijeron durante la campaña electoral que apoyarían los proyectos hidroeléctricos. Teniendo en cuenta los desalojos de tierra que ocasionan estos proyectos y por ende su impacto en la seguridad alimentaria de población rural, cabe preguntarse hasta qué punto se verá cumplida esta promesa de campaña.

También queda por verse el papel que pueda desempeñar Andrés Botrán , de ser nuevamente el titular de la SESAN . El 31 de mayo, Botrán renunció a su cargo, debido, según dijo a Inforpress , a una diferencia de opinión con el presidente Berger sobre la asignación de recursos dentro de la Secretaría ya que el mandatario tenía la intención de enfocar el trabajo de la SESAN puramente en la nutrición, dejando a un lado temas más amplios, como el impacto de DR-CAFTA sobre la agricultura de subsistencia, que se dirigen a las causas estructurales de la inseguridad alimentaria ( Inforpress 1706 ).

Recientemente, el nuevo vicepresidente, Rafael Espada , dijo que bajo el gobierno de la UNE Botrán volverá a ocupar su antiguo puesto. Botrán era visto con buenos ojos por las organizaciones sociales y no gubernamentales que integran el CONASAN debido a su enfoque integral sobre la seguridad alimentaria.

Pero es importante recordar que lo que pueda lograrse en cuestión de combatir las causas estructurales de la pobreza y el hambre, dependerá en gran parte no sólo de la voluntad política del nuevo gobierno sino también de cuánto esté dispuesto a ceder el sector privado porque si éste no está dispuesto a ceder nada el gobierno tendrá las manos atadas.

Los temas estructurales a los cuales el gobierno de Berger decidió dar menos atención durante la recta final de su mandato y que provocaron la salida de Botrán : el impacto del libre comercio, la tenencia de tierras, etcétera, son los temas espinosos que representan una amenaza para el sector latifundista y las élites del país.

También cabe recordar que el Diálogo Nacional Agrario Intersectorial ( DNAI ), esfuerzo concertado por la Corte Suprema de Justicia ( CSJ ) en 2006 para contribuir a la resolución de la conflictividad agraria por medio de la creación de Tribunales Agrarios, fracasó cuando el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras ( CACIF ), rompió el diálogo y denunció como interferencia la intervención de la CSJ . Hasta ahora, Colom ha tenido una buena relación con el CACIF , ¿estará dispuesto a enfrentarse con el sector privado para cumplir sus promesas de campaña?

EL IMPACTO DEL DR-CAFTA . El informe de la REDSSAG señala que a partir de la implementación de políticas de ajuste estructural y sectorial desde mediados de los años 80, Guatemala se convirtió de un país autosuficiente en granos (arroz, maíz y frijol), en uno altamente dependiente de las importaciones, agravando los niveles de desnutrición entre la población rural.

Analizando el impacto de la entrada en vigor del DR-CAFTA en el sector agrícola, el informe argumenta que las importaciones baratas no necesariamente han traído beneficios para el consumidor y que los beneficios se han concentrado en oligopolios importadores de ciertos productos básicos.

En los primeros 11 meses del DR-CAFTA (julio 2006 a mayo 2007), las importaciones en el sector agrícola han incrementado más que las exportaciones, por lo cual el superávit se ha reducido respecto al mismo período el año anterior.

Las importaciones de granos básicos de Estados Unidos han incrementado considerablemente, con la excepción del maíz blanco, a pesar de que estos productos han subido de precio en el mercado internacional debido a la creciente demanda de granos para la producción de etanol.

El informe señala que el incremento en los precios de los granos contradice los argumentos que se esgrimen a favor del Tratado, según los cuales, a mayores importaciones, mayor competencia y mejores precios para el consumidor, ya que el aumento de los precios ha beneficiado a los productores pero están afectando fuertemente a los hogares pobres agravando la precaria seguridad alimentaria que existe en muchas partes del país ( Inforpress 1706 ). Según cifras del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación ( MAGA ), este año, el precio del maíz subió 29% y la harina de trigo 57% más, lo cual ha ocasionado una subida en el precio de alimentos de consumo básico como tortillas y pan.

Aunque el aumento de los precios no se puede atribuir a la entrada en vigor del DR-CAFTA , el informe argumenta que el Tratado ha agravado la situación, al favorecer la concentración de las importaciones y el control de los mercados nacionales en manos de monopolios y oligopolios privados, como el grupo MASECA , el cual a través de sus filiales DEMAGUSA y MINSA controla el 95% de las importaciones totales de maíz blanco.

En el caso del maíz amarillo, tres grupos de capital concentran dos terceras partes de las importaciones. Se denuncia, además, que estas empresas importan precisamente en el momento de la cosecha para presionar los precios todavía más a la baja y en ese momento compran, guardan el grano en sus bodegas y pocos meses después, en momentos de desabasto, lo venden al doble del precio.

Además, el Tratado fue promovido como una oportunidad para que los pequeños productores desarrollaran cultivos de exportación no tradicional. Sin embargo, las exportaciones a Estados Unidos en los rubros donde hay más participación de pequeños productores, bajaron o subieron muy poco respecto a años ateriores.

En cambio, los grandes productores de fruta sí han aumentado sus exportaciones a Estados Unidos lo cual ha llevado a un proceso de reconcentración de la tierra en los cultivos exitosos, perdiendo de esta manera muchas familias su base productiva para alimentarse y exacerbando los conflictos agrarios.

Por ello, el informe concluye que el DR-CAFTA promueve exportaciones de productos no tradicionales a precios inciertos y tendientes a la baja al mismo tiempo que facilita importaciones innecesarias de granos básicos que mantienen precios estables en los mercados internacionales y que tienden a la alza, lo cual «implica una desventaja para el país en los términos de intercambio, a la par de afectar la soberanía y seguridad alimentaria» .

* Agricultura, Salud Pública y Asistencia Social, Educación, Ambiente y Recursos Naturales, Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, Economía, Finanzas y Trabajo), ** Económico, social y desarrollo rural

I. El impacto económico de la desnutrición

El estudio «El Impacto Social y Económico de la Desnutrición Infantil en Centroamérica y el Caribe», realizado por el PMA y la CEPAL y publicado en agosto recién pasado, analiza desde un enfoque un tanto economicista, el costo de la desnutrición infantil en términos de su impacto sobre el rendimiento escolar del niño y su incidencia negativa sobre su productividad como trabajador una vez alcanzada la edad adulta.

Según el estudio, a nivel centroamericano, el país con más pérdidas económicas por la desnutrición es Guatemala con un 47%. Según el estudio, ese impacto representa un monto de US$3 mil 128 millones para el país, es decir, un 11.4% de su Producto Interno Bruto ( PIB ).

En segundo lugar se ubica El Salvador con un impacto de US$1 mil 175 millones (7.4% del PIB ), y en tercera posición Honduras con US$780 millones (10.6% del PIB ). En la cuarta posición se ubica la República Dominicana con US$672 millones.

El informe estima que a causa de la desnutrición infantil, entre los años 2006 y 2021 se producirían 68,264 casos extra de repetición de año escolar. De éstos, 66% sucederán en educación básica y 34% en la media, lo que se explica por la mayor cobertura del primer ciclo. Como resultado de las repeticiones extra, los costos en educación ascenderán a US$7.6 millones.

El mayor riesgo de desertar que presentan los desnutridos llevaría a que 118,230 alumnos terminarían anticipadamente el proceso educativo debido a la desnutrición. Entre desnutridos y no desnutridos se estima una diferencia de 2.4 años de escolaridad, con un promedio en torno a cuatro años de estudio para los desnutridos. Además se estima que cuatro de cada 100 niños desnutridos alcanzan los 12 años de estudio, en cambio 22 de cada 100 no desnutridos completa el ciclo educativo.

Este diferencial de escolaridad se traduce en un menor capital humano acumulado por las personas desnutridas e incide negativamente sobre su productividad. El estudio estima que las 11,926 muertes extras que se generarían producto de la desnutrición representan una pérdida de productividad potencial de 1,000 millones de horas de trabajo en su vida laboral, lo cual representa un 0.36% del PIB .


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